«А стоит ли с этим связываться?» — такой вопрос возникает в голове любого сотрудника полиции каждый раз, когда человек обращается к нему за помощью, будь то кража или какое-то бытовое происшествие. Под этим «стоит ли?» понимается возможность легко раскрыть преступление или выявить правонарушение, чтобы записать это себе в актив.
Если заявление, например, о краже или о хулиганстве содержит указание (или хотя бы намек) на виновника, то связываться стоит: тут есть куда копать. Если такого намека нет — жертва не знает, кто именно мог обокрасть квартиру, хулиган не попал на камеру, — то сразу ясно, что лучше не связываться. Это преступление имеет слабые шансы быть раскрытым, а следовательно, будет портить статистику.
Любители сериала «Менты», возможно, помнят, как он начинается: герой-оперативник принимает «заявления граждан» и немедленно «реагирует» — отдает распоряжения по телефону: «Объявить в розыск!», «Перекрыть аэропорт!» Только вот телефон при этом отключен.
ни открытый люк, пока туда никто не упал, ни бродячие собаки, пока они никого не покусали, полицию не интересуют. ведь в отчетность их не вставишь
Но граждане об этом не знают и уходят из отдела довольные. Примерно такой же трюк оперативники нередко проделывают и в жизни: принимают заявление, например о краже, и выдают на руки ничего не значащую бумажку-справку. Разговаривают при этом предельно вежливо и по делу. Гражданин уходит довольный. Он же не знает, что его заявление осталось не зарегистрированным в книге учета сообщений о происшествиях (КУСП). А без этой регистрации полиция ничего делать не будет. Заявление с большой долей вероятности попадет в мусорную корзину или с вероятностью меньшей будет положено в папочку к таким же — ждать, вдруг кто-то попадется с чужим кошельком. Тогда, возможно, все похожие случаи и понадобятся.
Если же гражданин обращается вообще «не по теме» — просит, например, разобраться с соседом, который отхватил часть огорода, или жалуется на то, что во дворе много бродячих собак, или что открыты люки на дороге, — то такие обращения воспринимаются как совершенно «пустые», отнимающие время и силы. В первом случае человеку посоветуют обращаться в суд в частном порядке, а во втором и третьем — в местную администрацию. Потому что ни люк (пока туда никто не упал), ни собаки (пока они никого не покусали) в отчетность, как правило, не вставишь. Тут же нет преступления или правонарушения — так кому оно в полиции надо? За всем не уследишь.
Что такое «палки»
Дело в том, что ключевой показатель, по которому оценивается работа полиции, — доля раскрытых преступлений. Полиция из года в год старается держать его на уровне 53-55 процентов (процент высчитывается от общего числа зарегистрированных в этом году преступлений). Наибольший вес при оценке разных подразделений имеют показатели, которые устанавливают, какие именно преступления и в каком количестве должны быть выявлены-раскрыты (тяжкие и особо тяжкие, имущественные, бытовые и т. д.).
Для каждой из полицейских должностей есть и другие показатели. Для патрульного, сотрудника ГИБДД или участкового — это количество составленных протоколов об административной ответственности. Для следователя и дознавателя (упрощенно — это тот же следователь с урезанными полномочиями) — это количество уголовных дел, направленных в суд, и показатели возмещения материального вреда потерпевшим.
Все эти показатели в полиции называют «палками», а саму систему — «палочной». Каждый полицейский или отдел, или региональное управление за определенный период должны набрать столько-то палок разного вида.
При этом система оценки устроена так, что показатели не должны резко меняться. Сравнение проводится по так называемому АППГ (аналогичный период прошлого года). В этом году раскрыл пять краж — в следующем раскрой шесть. Но не десять — иначе еще через год тебе придется раскрыть как минимум одиннадцать (а где их столько взять?)
Вся система оценки на федеральном уровне, — а мы помним, что МВД — это сверхцентрализованная структура, — прописана в приказах. Последний из них, от 2013 года, устанавливает 27 показателей, по которым российские регионы должны отчитываться перед федеральным начальством МВД. Это большой прогресс — в ходе реформы список был сокращен более чем вдвое. Но ничто не мешает уже региональному начальству расширить этот список для своих подчиненных — территориальных отделов полиции. Так, в одном из регионов сейчас установлено порядка 70 показателей для сотрудников полиции «на земле». Для чего им это нужно? Чтобы обеспечить баланс всех показателей для общефедерального отчета.
Соблюсти все показатели — большое искусство. Ведь «палки» бывают не только положительные, но и отрицательные. Например, количество граждан, погибших от преступных действий, — это негативная «палка», а число расследованных тяжких преступлений (в том числе и убийств) — положительная. В идеале, конечно, все убийства должны быть раскрыты — тогда показатели сложатся и все будет «окей». Но в жизни так не бывает, а значит, сложные для расследования убийства лучше всего не регистрировать.
Положим, скрыть «криминальный труп» — задача не из легких, но с другими преступлениями эта логика прекрасно работает.
Как «палки» мешают работе
Поскольку полицейского оценивают по «палкам», добыча «палок» становится для него основным ориентиром в работе.
Во-первых, он сделает все, чтобы не регистрировать преступление, если нет очевидной перспективы это преступление раскрыть. Тут придуманы десятки способов, с которыми сталкивались многие, кто приходил в отделение полиции, например, с заявлением о краже. «Вы заявление оставьте, если мы найдем вора, то вам позвоним. А если зарегистрируем, вам придется все замки из квартиры сдать на экспертизу».
Если такое «неудобное» заявление все же было зарегистрировано в КУСП, то полицейские будут составлять материалы проверки так, чтобы было легче отказать в возбуждении уголовного дела. Например, искать противоречия в показаниях, отмечать неочевидность события. Ведь «глухарь» никому не нужен.
Иногда и заявитель не против. Например, когда у меня взломали автомобиль и украли магнитолу, я пошла в полицию. Вернуть магнитолу я не надеялась — мне нужна была лишь бумага для страховой компании, чтобы починить замок. В таких случаях полиция обычно выдает постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Я получила отказное постановление и ушла довольная (а преступник остался безнаказанным).
Сколько таких «довольных»? Об этом знает только МВД, по заказу которого каждый год опрашивают до 60 тысяч человек, — но результатами министерство с обществом не делится. В конце 2016 года по заказу Высшей школы экономики и Центра стратегических разработок был проведен большой всероссийский опрос (6062 человека), в котором, в частности, респондентов спрашивали, случалось ли им стать жертвами краж или насильственных действий в течение последнего года, обратились ли они по этому случаю в полицию и был ли полицией найден виновный.
Мы видим, что в половине случаев люди просто не обращаются в полицию. А находит «злодея» полиция лишь в каждом третьем случае — это если понятно, где искать (побои), или вовсе в каждом двадцатом — это если непонятно где (как с моей магнитолой).
Источник: ВШЭ, ЦСР, 2016 год
Во-вторых, в погоне за «палками» полиция будет охотно регистрировать простые преступления. Как шутят опера, самое лучшее преступление — это когда муж зарезал жену или собутыльника, сидит на месте — с раскаянием в душе, с ножом в руках — и все признает. Это готовая «палка».
В-третьих, полиция будет если не прямо фабриковать, то активно искать простые преступления — чтобы раскрыть их и получить «палку». Здесь отличаются участковые с их «бытовыми преступлениями превентивной направленности», например, по статье 119 УК РФ (угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью).
До 2009 года это была одна из самых «палочных» статей. Она сформулирована максимально общо. Достаточно, чтобы потерпевший воспринял высказанные в его адрес угрозы как реальные, а у угрожающего в руках был предмет, которым можно убить или причинить тяжкий вред.
женщина попросила участкового провести с мужем воспитательную беседу. но участковому нужна была «палка», поэтому он оформил дело
Случалось, что в качестве опасного орудия фигурировала вилка, которой ел вернувшийся пьяным с работы муж. Жена высказала ему претензии, а он попросил не докучать ему — «иначе убью». При этом обратившаяся к участковому женщина и не предполагала, что ее мужа осудят. Она всего лишь хотела, чтобы участковый провел с мужем воспитательную беседу. Но участковому нужна была «палка» — поэтому он оформил дело по статье 119 УК. С мужем, кстати, ничего страшного не случилось — по таким делам возможно примирение в суде.
В 2009 году прокуратура отказалась принимать у дознавателей такие дела без показаний свидетелей, которые слышали угрозы. Это снизило поток сфабрикованных дел, однако шансы на защиту тех, кто действительно получал угрозы, тоже упали.
Тут стоит вспомнить массовое убийство в Нижнем Новгороде. Участковые были осуждены за халатность, так как не реагировали на обращения будущей жертвы. Женщина многократно заявляла об угрозах со стороны мужа. Однако свидетелей не было, и участковые знали, что прокурор такое дело не пропустит. Они выносили «отказные», пока женщину и детей не убили.
Этот пример показывает, как важны не сами тексты законов, а неписаные правила их применения. А ведь эти правила как раз и зависят от стимулов, создаваемых системой оценки. Прокуратура хотела как лучше — побороть фальсификацию уголовных дел для зарабатывания «палок». Но выплеснули и ребенка — вероятность бытовых убийств возросла.
В-четвертых, гонка за палками заставляет полицейских инициировать дела по так называемым выявленным преступлениям, где нет потерпевшего, который написал бы заявление в полицию. А есть, например, оперативная информация о том, что такой-то хранит наркотики или оружие. Осталось задержать этого человека и правильно все оформить — это готовый подозреваемый, обвиняемый, а значит, и осужденный.
«Выявленные» преступления, как несложно догадаться, раскрываются почти всегда. Они составляют до половины всех расследуемых преступлений. И именно они позволяют держать раскрываемость на таком высоком уровне — чуть больше половины.
Наконец, в-пятых, в погоне за раскрытием полиция будет добиваться признательных показаний — особенно в сложных и неочевидных делах. Оперативные сотрудники, следователи и работники СИЗО имеют много возможностей склонить подозреваемого к признанию вины: от угроз и пыток до обещаний неформальной сделки с судьей. А признание вины или явка с повинной — это «царица доказательств», она обеспечивает высокую скорость прохождения дела в суде (особенно если обвиняемый согласен на особый порядок, то есть дело не будет рассматриваться по существу) и хорошие показатели всем: полиции — за раскрытие, прокуратуре — за устоявшее в суде обвинение, судьям и следователям — за скорость расследования и соблюдение сроков.
Подведем итог. Задуманные как система контроля, учета и оценки, «палки» полностью подчинили себе действия полиции. Из-за них она руководствуется не общественной опасностью преступления, а его «перспективностью» с точки зрения получения очередной «палки» в отчетности.
Как победить «палки»
Ущербность «палочной системы» давно очевидна всем — в том числе руководству МВД. Поэтому в ходе последней реформы число «палок» было сокращено, и как обязательная форма отчетности они сохранились только для региональных управлений. Но выше я уже говорила, что региональные управления прекрасно доводят эти показатели до «земли», да еще и увеличивают их количество.
И это закономерно. МВД так устроено, что иначе сейчас управляться и не может. «Палки» нельзя просто взять и отменить — все развалится. Бывший руководитель управления МВД городского уровня рассказывал мне, что в его карьере был краткий период без «палок» — сразу после развала СССР, когда первые девять месяцев 1992 года «никто ничего не спрашивал». По его воспоминаниям, тогда все сразу перестали работать. Низовые сотрудники, которых всю жизнь заставляли работать «из-под палки», в ответ сформировали довольно равнодушное отношение к своим обязанностям.
«Палки» нельзя просто взять и отменить. если предварительно не перестроить мвд, все развалится
Начинать надо не с «палок», а с децентрализации. Россия — огромная страна, с разнообразной географией, климатом, населением и т. д. С точки зрения преступности Мурманск существенно отличается от Краснодара, а некоторые районные центры в Архангельской области, где много судимых, — от Академгородка под Новосибирском. Руководство, которое сидит в Москве, просто не может учесть все местные особенности. Это значит, что задавать ориентиры и оценивать работу полиции должны и регионы, и местные власти — по крайней мере участвовать в этом.
Идеальным решением была бы децентрализация полицейской функции в России. За тяжкие преступления отвечает федеральный центр, за легкие и бытовую преступность — регион, за охрану общественного порядка — местные власти.
Для этого нужно политическое решение. Пока его нет, возможно, стоит хотя бы ликвидировать монополию МВД на систему оценки полиции. Ведь борьба с преступностью — лишь одна из функций полиции, есть еще как минимум профилактика и сервис, которыми полиция вообще сегодня не занимается, если это не административное преследование за правонарушения. Почему бы не предложить регионам и местным властям ввести свои показатели для оценки работы полицейских? Это уже заставит полицию сделать шаг навстречу людям.
Автор — социолог, проводила исследования полиции в Институте проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.
