Путин не нужен

В российской политической системе сильный президент может не только сосредоточить в своих руках всю власть, но и сколь угодно долго ее удерживать. Все дело в том, что ни полномочия, ни ответственность президента в Конституции четко не прописаны. При переходе к демократии нам предстоит решить эту проблему.

Президент против компартии

Сейчас уже трудно себе представить, что совсем недавно в России не было президента. Ни в Советском Союзе, ни в союзных республиках никаких президентов не было до 1990 года. Хотя Леонида Брежнева в 1977-1982 годах на Западе часто называли президентом, у него была другая государственная должность — председатель президиума Верховного совета СССР, и означало это лишь то, что Брежнев мог председательствовать на заседаниях этого коллективного органа, который и был официальным главой советского государства.

Как и во всех странах с коммунистическими режимами, в СССР формально была парламентская система. Разумеется, на практике власть принадлежала Коммунистической партии, и именно в качестве ее главы Брежнев располагал вполне реальными — и, по существу, безграничными — полномочиями. Но по государственной линии его «президентство» почти ничего не значило.

Эта ситуация изменилась в марте 1990 года, когда в СССР был действительно введен пост президента. На этот шаг тогдашний генеральный секретарь ЦК КПСС Михаил Горбачев пошел в собственных интересах, а интересы эти лучше всего описывает метафора «усидеть на двух стульях». Созвав в 1989 году Съезд народных депутатов СССР, Горбачев сделал решающий шаг к тому, чтобы устранить опасность утраты власти в результате внутрипартийного переворота, как это произошло с Никитой Хрущевым в 1964 году. Теперь, даже если бы другие партийные боссы сговорились и заменили Горбачева на посту генерального секретаря, президентом он все-таки остался бы. И кто знает, как товарищам по партии пришлось бы заплатить за такое предательство?   

Генсек ЦК КПСС Михаил Горбачев избрался президентом СССР на всякий случай — если погонят из партии, то хоть президентство останетсяФото: Валерий Христофоров/ТАСС

В том-то и дело, что ясного ответа на этот вопрос ни у кого не было, и Горбачева это вполне устраивало. Власть на местах фактически все еще принадлежала партийным органам, и ослабление этого канала контроля имело бы для новоизбранного президента самые плачевные последствия. Горбачев хотел оставаться полновластным генсеком, но так, чтобы уволить его по партийной линии было невозможно. Поэтому и государственные полномочия, которые он вытребовал для себя в качестве президента, были ничтожными.

В СССР сохранялась фиктивная парламентская система с партийным стержнем. В 1990-1991 годах этот стержень постепенно рассосался, и власть Горбачева повисла в воздухе. В августе 1991 года партийная верхушка попыталась перехватить эту власть — объявила чрезвычайное положение и ввела в Москву танки. Но у них ничего не вышло. Запрет на деятельность компартии и развал Советского Союза выбили из-под Горбачева оба стула. Он отправился в политическое небытие вместе с государством, которое возглавлял.

Президент против парламента

Совсем другой была ситуация у Бориса Ельцина на старте его пути во главе России. Установить контроль над КПСС он не мог, да и не стремился к этому. Властью Ельцин мог обзавестись только по государственной линии. Поэтому он сначала добился поста председателя Верховного совета Российской Федерации (тогда еще РСФСР), а затем, в июне 1991 года, стал первым избранным президентом России. Однако кардинального изменения российских политических институтов за этим не последовало. Формально власть по-прежнему принадлежала советам, а полномочия Ельцина были преимущественно церемониальными. В этом отношении разницы между статусами Горбачева и Ельцина почти не было.

Однако причины политической  слабости позднесоветских президентов различались. Горбачев не нуждался в широких государственных  полномочиях, а Ельцин нуждался, и очень сильно, но получить их не мог. Российские выборы 1990 года не дали ему устойчивого парламентского большинства. И избрание Ельцина главой парламента, и учреждение президентского поста были проведены через парламент ценой колоссальных усилий и сложного политического маневрирования. А о том, чтобы еще и выторговать Ельцину серьезные полномочия, не могло быть и речи. На тот момент ему приходилось довольствоваться символическими достижениями.

Политическая победа Ельцина в августе 1991 года позволила ему сосредоточить в своих руках большую власть. Он вытребовал у испуганного и дезориентированного российского парламента чрезвычайные полномочия для проведения экономических реформ. Более того, с ноября 1991 по июнь 1992 года Ельцин совмещал президентство с постом главы правительства России.

Президент России Борис Ельцин сумел переписать под себя Конституцию: раньше власть президента была неопределенно малой, теперь она стала неопределенно большойФото: Александр Чумичев/ТАСС

Однако со временем парламент оправился от шока и начал систематическое наступление на Ельцина, конституционные полномочия которого в качестве президента по-прежнему стремились к нулю. Изменить конституцию в свою пользу Ельцин не мог, потому что это мог сделать только парламент. Оставалось угрожать, маневрировать, подкреплять свою власть с помощью референдума. Все это помогало Ельцину удерживать фактическую власть, но в то же время с неизбежностью вело к конфликту, который завершился силовым роспуском парламента и миниатюрной гражданской войной октября 1993 года. В ход снова пошли танки, только новая власть была решительнее — танки били по парламенту прямой наводкой.

Президент выше Конституции

Одержав победу над парламентом, Ельцин мог продиктовать любую конституцию и взять себе столько полномочий, сколько хотел. Впрочем, были два ограничителя. Одним — правда, очень слабым — служило западное общественное мнение, которое было разочаровано силовыми действиями Ельцина и не хотело установления в России президентской диктатуры. Другой ограничитель — более существенный — коренился в нежелании Ельцина слишком обременять себя вопросами повседневного управления, к которым он никогда не испытывал большого интереса (возможно, считая, что не царское это дело).

Поэтому Конституция 1993 года не выполнила основной задачи, которую должен решать любой документ такого рода — она не определила полномочия государственных институтов ясным и исчерпывающим образом. Раньше власть президента была неопределенно малой, а теперь она стала неопределенно большой. Вопреки здравому смыслу президенту была приписана неясная роль «гаранта Конституции», хотя ясно, что тот, чью власть Конституция должна ограничивать, не может служить гарантом ограничений.

По новой Конституции президент должен определять основные направления политики на всех направлениях, но при этом прямая ответственность на него возлагается лишь по вопросам внешней политики и обороны. За все остальное как будто отвечает глава правительства, утверждаемый парламентским большинством. Но его президент может уволить в любой момент, что в дальнейшем и происходило не раз.

Поскольку Конституция 1993 года писалась под Ельцина, она обеспечила ему вполне адекватный политический инструментарий. Президент мог пользоваться практически неограниченной властью, когда это было ему нужно, а при необходимости — отходить на второй план и прикрываться от народного гнева нерадивым правительством. Например — во время августовского кризиса 1998 года, когда провал экономической политики Ельцина стал очевиден.

Полномочия президента Бориса Ельцина были гораздо больше его ответственности: всегда можно было свалить вину на правительствоФото: Сергей Метелица/ТАСС

Ясно, что неопределенность конституционных полномочий ставит функционирование должности в прямую зависимость от личных качеств и политических ресурсов того, кто ее занимает. Конституция 1993 года не писалась под Владимира Путина. Но он нашел способ использовать ее в собственных интересах.

Президент навсегда

С формальной точки зрения российская Конституция 1993 года принадлежит к типу полупрезидентских систем с двойной ответственностью правительства (перед парламентом и перед всенародно избранным президентом). Такие системы не относятся к числу стабильных, и основная опасность, естественно, вытекает из возможности политического противостояния между президентом и парламентом.

Об устранении этой опасности Путин позаботился в первую очередь, перестроив избирательную и партийную системы таким образом, чтобы большинство в парламенте всегда принадлежало партии, которая его поддерживает. Собственно говоря, именно эта перестройка и привела к тому, что к середине 2000-х Россия перестала быть электоральной демократией и окончательно встала на путь авторитаризма.

Риск, который несет в себе полупрезидентская система, в то же время дает сильнейшему политическому игроку ощутимый бонус. Если президент по каким-то причинам должен оставить пост, то он может сохранить почти все возможности влияния, став главой правительства. Именно это мы наблюдали во время известной «рокировки» 2008-2011 годов. Вполне возможно, что нечто подобное нас ждет и в 2024 году. Таким образом, Конституция 1993 года создает не только возможность неограниченной личной власти, но и позволяет сохранить ее на неопределенно долгое время.

При этом ответственность, которую Конституция возлагает на президента, не так уж и велика. По существу, он несет прямую ответственность только за внешнюю и оборонную политику. За все остальное отвечает глава правительства, которого можно в любой момент заменить, возложив на него вину за провалы в экономической и социальной политике. Правительство остается для народа козлом отпущения. Неудивительно, что «рейтинги» президента всегда значительно превышают «рейтинги» правительства.

Неопределенность полномочий и ответственности создает ситуацию, в которой механизмы принятия решений становятся теневыми, крайне сложными для понимания. Отчасти, конечно, это связано с управленческими навыками именно Путина. Верно и то, что в любой политической системе часть важных решений принимается в кулуарах, более или менее неформально. Однако четко установленные нормы ограничивают эту практику, в России же отсутствие таких норм ее только усугубляет.

С тех пор как Владимир Путин (слева) закрепил за «Единой Россией» большинство в парламенте, его власти ничто не угрожаетФото: Екатерина Штукина/РИА Новости

Мы не знаем, каково реальное влияние отдельных игроков, кто (помимо самого Путина) принимает ключевые решения или влияет на них, и даже слова и действия самого Путина нуждаются в тщательной дешифровке. Первокурсник любой бизнес-школы скажет, что нет ничего хуже для корпоративного управления. Боюсь, что для государственного тоже.

Жизнь после президента

Основная проблема, которую предстоит решить при переходе к демократии, — четко разграничить в Конституции полномочия различных государственных офисов. Это можно сделать разными способами.

Довольно широкой популярностью в оппозиционных кругах России пользуется идея, что надо отказаться от президенциализма и ввести парламентскую систему. Это значит, что полномочия президента станут сугубо церемониальными и представительскими, а вся политическая ответственность ляжет на премьер-министра, утверждаемого парламентским большинством.

Я не вижу серьезных препятствий к тому, чтобы реализовать именно такой вариант. Однако хотел бы заметить, что полупрезидентская система — если она правильно учреждена и нормально функционирует — имеет свои преимущества. Об этом свидетельствует опыт нескольких европейских стран — Франции (где эта система и была изобретена), Польши, Румынии. Во всех этих странах есть свои проблемы, но, во-первых, они не критические, а во-вторых, мы могли бы проявить известную смекалку и, учитывая зарубежный опыт, оптимизировать систему.

Разумеется, президент не может быть «гарантом Конституции». В нормальной политической системе он лишь чиновник высокого ранга. В принципе, Конституция 1993 года правильно определяет сферы ответственности, которые должны быть закреплены за президентом — внешняя политика и оборона. В последние годы мы наглядно убедились, что если эти сферы отнесены к компетенции фактического главы исполнительной власти, то ничего хорошего ждать не приходится, потому что тогда внешнеполитические и оборонные задачи фактически подчиняются задачам внутренней политики.

Политическим лидерам хорошо известно, что любые их провалы можно компенсировать внешнеполитическим триумфом, и действия Путина тут служат хрестоматийной иллюстрацией. Во многих странах отсутствие активной внешней политики делает эти соображения не очень важными, но в России они вполне актуальны в долгосрочном плане. Колоссальные внешнеполитические проблемы, оставшиеся в наследство от Путина, России предстоит решать десятилетиями.

Российская Конституция еще послужит. Cперва — Владимиру Путину, потом — демократииФото: Леся Полякова/РИА Новости

При оптимальной, с моей точки зрения, модели, избираться напрямую должны и президент, и парламент. Президент нес бы, помимо церемониальных функций, реальную и прямую ответственность за внешнюю и оборонную политику, а власть во всех остальных сферах принадлежала бы правительству, сформированному партией или коалицией парламентского большинства. Премьер был бы, таким образом, главным лидером страны.

Уволить премьера мог бы только парламент, а такое возможно либо тогда, когда премьер утрачивает доверие партии или коалиции большинства, либо — чаще — когда эта партия или коалиция разваливается. Обычно это ведет к досрочным парламентским выборам. Что касается президента, то при такой системе его можно уволить лишь в случае нарушения им закона, через процедуру импичмента. Эта процедура обязательно включает в себя судебное решение. Политических разногласий с премьером для этого недостаточно.

Базовую модель разграничения полномочий нельзя изменить без принятия новой Конституции. Но это не означает ни того, что при переходе к демократии Конституцию 1993 года следует просто отменить в порядке революционной самодеятельности, ни того, что даже при соблюдении правовых процедур надо спешить с ее отменой. В течение переходного периода значительные президентские полномочия в сфере внутренней политики могут оказаться полезными для осуществления реформ. А потом слово будет за органом, который, как определяет сама Конституция 1993 года, вправе ее изменить. Это Конституционное собрание. Закона о том, как его формировать, до сих пор нет. Над этим надо будет поработать законодателям, которые попадут в парламент в первые после перехода к демократии свободные выборы. Думаю, они справятся.

Автор — доктор политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге

Другие статьи рубрики «Такая Россия»