Бюджет требует растраты

В России три уровня власти — федеральный, региональный и местный. За каждым уровнем закреплен свой бюджет — право на часть государственных доходов и обязанность нести часть расходов. Например, в доходной части федеральное правительство распоряжается всей нефтегазовой рентой, а регионы — всеми поступлениями от подоходного налога. В расходах федеральный центр полностью отвечает за содержание армии и полиции, а регионы — за финансирование образования.

Такая система называется бюджетным федерализмом: каждый из уровней власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. 

Когда говорят, что в России бюджетная система слишком централизована, имеют в виду, что львиная доля бюджетных полномочий в стране сосредоточена на самом верхнем уровне власти — у федерального правительства.

Власть над доходами

Если посмотреть на статистику бюджетных доходов, то может показаться, что никакой сверхцентрализации нет. Из общего котла (бюджетной системы) федеральный бюджет получает 47% доходов, внебюджетные фонды (пенсионный, медицинский и социальный) — 23%, регионы (вместе с входящими в них муниципалитетами) — 30%.

Источники: Федеральное казначейство, расчеты автора Источники: Федеральное казначейство, расчеты автора

Если сложить федеральный бюджет и внебюджетные фонды, которые тоже распределяются через центр, соотношение выйдет хуже: 70% на 30% в пользу центрального правительства. Тем не менее у региональных бюджетов есть прочная база, которую более чем наполовину обеспечивают два налога — на доходы физических лиц и на прибыль организаций.

Среди других стран Россия по бюджетной самостоятельности регионов находится где-то в середине списка. Бывает, что доля региональных бюджетов в доходах существенно выше — в США, Канаде, Германии. А бывает, что ниже, — в Испании, Франции, Мексике.

Источник: Fiscal Federalism 2016

Получается, никакой сверхцентрализации нет? Не совсем так. Цифры показывают не все. Уровень самостоятельности регионов определяется не только размером их бюджета, но и тем, могут ли они им распоряжаться. Вправе ли региональные власти проводить свою политику и для этого, например, менять ставки важнейших для себя налогов или выбирать приоритетные статьи расходов.

И вот тут-то кроется самое интересное. В российском законодательстве регионам даны минимальные полномочия. Несмотря на то что в региональные бюджеты действительно поступает весь подоходный налог и большая часть налога на прибыль, согласно Налоговому кодексу РФ эти налоги являются федеральными. То есть все важнейшие решения относительно ставок и порядка расчета этих налогов принимаются на федеральном уровне. Регионы могут только предоставлять отдельные льготы, и то лишь в оговоренных федеральным законодательством пределах.

Иными словами, несмотря на то что подоходный налог целиком поступает в региональные бюджеты, считать его  региональным — заблуждение!

Собственно региональных налогов в России всего три — на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный. Здесь у регионов есть свобода действий, но эти налоги обеспечивают не более 10% их доходов.

А что было бы, будь у регионов возможность самостоятельно выбирать себе ставки ключевых налогов? Многие считают, что это имело бы однозначно положительный эффект. Однако и тут все не так просто. Разумеется, оперирование ставками дало регионам больше финансовой свободы. Подняли ставку — получили дополнительный доход. Снизили ставку — обеспечили дополнительные стимулы для бизнеса.

Но в этом случае между регионами началась бы конкуренция за налоговую базу. Говоря простым языком, началась бы миграция работников и бизнеса в регионы с более низкой ставкой.

Учитывая, что в России есть лишь несколько сравнительно богатых и очень много бедных регионов, получилось бы, что конкурентные преимущества в ставках могли бы позволить себе только богатые регионы. В результате бедные регионы стали бы еще беднее — ведь из них бы уехали все, кто способен генерировать доход и платить налоги.

Власть над расходами

В какой степени регионы властны над своими расходами? Точно на этот вопрос ответить сложно. Тем не менее в целом по стране более 55% всех расходов региональных бюджетов приходится на такие статьи, как образование, здравоохранение и социальная политика. Требования по ним часто устанавливаются на федеральном уровне.

То есть обязательства по финансированию, например, зарплат учителей и ряда крупных социальных выплат полностью переданы на региональный уровень, но какими именно должны быть эти зарплаты, решает федеральный центр. И регион обязан выделить на это столько денег, сколько нужно, часто — в ущерб другим статьям расходов.

Стоит сказать, что положение регионов заметно ухудшилось в 2012 году. Необходимость выполнения знаменитых майских указов президента поставила многие российские регионы в очень тяжелое положение: федеральное софинансирование расходов по майским указам составляло менее трети всего необходимого объема ресурсов, и большая часть обязательств легла на регионы и Фонд обязательного медицинского страхования. В результате у регионов резко выросли дефициты бюджетов и долг.

Что хорошего в централизации

С точки зрения общенациональных приоритетов и единства стратегических целей бюджетная централизация отчасти оправданна.

От трети до половины федерального бюджета наполняется за счет нефтегазовых доходов. Изъятие природной ренты в общую казну представляется справедливым, поскольку эта рента принадлежит всем российским гражданам, а не только тем, кто проживает в регионах с нефтяными и газовыми месторождениями.

Россия — огромная и очень разная. Чтобы поддерживать минимальные стандарты безопасности, социального обеспечения, образования, медицины и т. д. по всей стране, естественно забрать излишки у богатых регионов и перераспределить их в виде трансфертов в пользу бедных.

Кроме того, надо помнить, что Россия — очень молодая страна, ей всего четверть века. В начале своего пути российское налоговое и бюджетное законодательство было настолько противоречивым, что, когда пришло время наводить порядок, получился сегодняшний жесткий вариант — с явным перекосом в сторону центра.

Что плохого в централизации

С экономической точки зрения централизация плоха тем, что власть не учитывает особенностей регионов и часто для простоты оперирует средними значениями.

Теория говорит, что децентрализованные решения чаще всего более эффективны, чем централизованные. Более того, негативные последствия централизованных решений тем хуже, чем больше субъектов Федерации мы имеем и чем сильнее они различаются между собой.

Пусть у нас есть всего два региона — два субъекта вымышленной федерации. Пусть они достаточно сильно различаются между собой. Например, один регион находится в засушливом районе, а второй — на берегах огромного озера в лесу. И вот руководство федерации задумалось о решении проблемы  доступности пресной воды и ставит вопрос о строительстве водопровода.

Если решение принимает власть субъекта, то в засушливом районе новый водопровод станет приоритетом, на него жители захотят потратить бюджетные ресурсы и провести воду в самые пустынные местечки. В озерном краю, наоборот, в дополнительном водопроводе особой потребности нет. Все и так живут у воды, и глава озерного края вкладывать большие средства в обновление системы водоснабжения не станет. Он лучше потратится на мост через озеро.  

Если же решение принимает центр — на основании усредненной потребности жителей в воде, то мы получим следующую картину:  в засушливом регионе будет построено меньше труб, чем было нужно жителям, а в озерном проложат лишние, никому не нужные трубы, зря растратив бюджетные ресурсы.

А теперь представим, что таких регионов не два, а больше восьмидесяти.

Безусловно, есть направления, требующие самого высокого — федерального — уровня принятия решений. Например, национальная оборона, в идеале — образование и здравоохранение. Однако большая часть вопросов, связанных с экономическим ростом, развитием инфраструктуры, созданием здоровой конкуренции и благоприятной бизнес-среды, максимально эффективно решается именно на  местах.

Бюджет и политика

Повышение самостоятельности регионов способствует формированию активной гражданской позиции и улучшению демократических институтов.

Упрощенно логика выглядит так. Если регион примет неудачное автономное решение, убытки лягут на жителей. Они возмутятся и на следующих выборах не проголосуют за действующего губернатора. Теоретически губернатор должен это учитывать и стараться принимать решения как можно эффективнее и как можно полнее удовлетворять потребности жителей своего региона.

Однако в реальности эта огромная ответственность губернаторов пугает. Большинству из них гораздо проще существовать в режиме, когда их решения оценивает не народ, а центральная власть, причем не по объективным показателям развития региона, а по лояльности. Низкая самостоятельность фактически снимает с глав регионов ответственность за неэффективные решения и растраты.

В примере с вымышленной федерацией глава озерного края никак политически не пострадал, профинансировав строительство никому не нужного водопровода. Ведь своими действиями он показал, что беспрекословно выполняет волю руководства. И был переназначен на новый срок.

Особенно сильными стимулы удовлетворить пожелания федерального центра становятся тогда, когда под идею условной «национальной программы по новому водопроводу» еще можно получить какую-либо федеральную субсидию. Тогда деньги и региональных, и федеральных налогоплательщиков утекут на строительство условного нового водопровода вообще без привязки к потребностям граждан.

Федеральному центру сильные независимые регионы тоже невыгодны с политической точки зрения. Главы успешных регионов — привыкшие принимать эффективные решения губернаторы — могут составить серьезную конкуренцию «верховному руководителю», когда тому придет время переизбираться. А руководителю эта конкуренция ни к чему.

Таким образом, бюджетная децентрализация — вопрос не только экономики, но и политики. Для его разрешения граждане должны осознать, что государство существует на их налоги, и создать систему общественного контроля за действиями власти. А там и до бюджетной эффективности будет рукой подать.

Автор — экономист, руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы

Другие статьи рубрики «Такая Россия» 

Хотите, мы будем присылать лучшие тексты «Таких дел» вам на электронную почту? Подпишитесь на нашу еженедельную рассылку!