В прошлом году отметил десятилетие институт уполномоченных по правам ребенка в России. Что изменилось с его появлением? Как детские омбудсмены пользуются своими полномочиями?
Изначально предполагалось, что претендовать на должности омбудсменов должны люди публичные, с хорошей репутацией, знаниями и опытом в области защиты прав детей. Но на деле так выходило далеко не всегда.
Больше всех запомнился россиянам занимавший семь лет должность федерального уполномоченного по правам ребенка адвокат и телеведущий Павел Астахов, который до назначения в 2009 году вообще не имел никакого отношения к деятельности, связанной с помощью детям. А на самом этом посту отличился борьбой с иностранными усыновителями, демонизацией ювенальной юстиции, личным пиаром и скандальными заявлениями. Недовольство Астаховым в обществе назревало долго, но последней каплей стала история, связанная с трагедией в детском лагере на Сямозере в Карелии, где в июне 2016 года во время сплава на лодках в шторм погибли 14 детей. Встретившись с пережившими тот ужас детьми, Астахов спросил одну из девочек: «Ну чего, как поплавали?» После этого на сайте Change.org была запущена петиция с требованием его отставки.
Впрочем, Астахов не единственный случайный, хотя и яркий персонаж на должности омбудсмена. Так, в конце февраля депутаты Законодательного собрания Челябинской области освободили от должности уполномоченного по правам человека в регионе Антона Шарпилова, ранее возглавлявшего местное поисковое движение. Этому предшествовал скандал Шарпилова с бывшей супругой, которая заявила, что тот отобрал у нее двоих детей, не дает ей с ними встречаться и постоянно угрожает. (Ранее суд определил, что дети должны жить с отцом, а матери было выделено время для общения).
Но, конечно, есть и другие примеры — честных и профессиональных омбудсменов. Не так давно ушла в отставку уполномоченный по правам ребенка в Оренбургской области Ольга Ковыльская. Омбудсмен имела за спиной опыт работы в школе и в инспекции по делам несовершеннолетних и разбирала в основном частные обращения. Но были и резонансные дела. Самое громкое из них — бывшего настоятеля Свято-Троицкой обители милосердия, многодетного усыновителя Николая Стремского, ставшего фигурантом уголовного дела о развратных действиях в отношении несовершеннолетних. Тогда Ковыльская заявила, что она против того, чтобы в приемные семьи брали много детей. Это ничем не будет отличаться от детдома.
Уполномоченный по правам ребенка в Москве Евгений Бунимович на VI Общероссийском гражданском форумеФото: Илья Питалев / РИА Новости
Еще одна резонансная история — прошлым летом столичный уполномоченный по правам ребенка Евгений Бунимович вмешался в дело матери мальчика с инвалидностью, задержанной при попытке получить заказанный в интернете психотропный препарат «Фризиум». Бунимович попросил руководство СКР прекратить дело, назвав ситуацию «абсолютно абсурдной и бесчеловечной». Он обратился к главе Минздрава Веронике Скворцовой с призывом быстрее решать вопрос с нужными пациентам лекарствами, а также к спикеру Совета Федерации Валентине Матвиенко, предложив законодателям рассмотреть сложившуюся проблему.
Как все начиналось
Необходимость в особой защите детей предусмотрена в Женевской декларации прав ребенка 1924 года, а в 70-х годах прошлого столетия начал развиваться институт уполномоченного по правам ребенка — как разновидность омбудсмена общей компетенции. В 1998 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах ребенка — главный международный нормативный документ, посвященный правам детей. Годом ранее в качестве эксперимента ЮНИСЕФ и Минсоцзащиты появились детские уполномоченные в пяти российских регионах — Санкт-Петербурге, Калуге, Псковской, Новгородской и Волгоградской областях. Кто-то из этих «экспериментальных» уполномоченных работал на общественных началах, кто-то в качестве советника губернатора, и результативность такой работы была невысока.
Впервые в стране полноценный институт детского омбудсмена появился в 2002 году в Москве. Согласно региональному закону, уполномоченный избирался Мосгордумой и был независим в своей деятельности от органов госвласти. Первый столичный уполномоченный по правам ребенка, Алексей Головань, инициировал многочисленные разбирательства, а каждый его доклад сопровождался скандалом: в несоблюдении норм защиты прав детей он обвинял федеральную и городскую власть, суд и прокуратуру. В итоге уставшие от активности детского омбудсмена столичные чиновники решили упразднить его должность. В апреле 2009-го успешно работавший институт был ликвидирован, а функции по защите детей переданы службе уполномоченного по правам человека.
Уполномоченный при президенте России по правам ребенка Павел Астахов во время пресс-конференции, посвященной «закону Димы Яковлева»Фото: Станислав Красильников/ТАСС
Первого сентября 2009-го бывший тогда главой государства Дмитрий Медведев учредил должность уполномоченного по правам ребенка при президенте России, назначив на нее Алексея Голованя. Но и он спустя несколько месяцев предпочел избавиться от чересчур независимого правозащитника, пригласив на его место адвоката, телеведущего и лидера движения «За Путина» Павла Астахова.
После отставки Астахова в сентябре 2016 года должность детского омбудсмена заняла основатель и руководитель нескольких общественных организаций, член Общероссийского народного фронта, многодетная мать Анна Кузнецова. За минувшие с тех пор три с половиной года институт уполномоченного по правам ребенка в России стал значительно менее эпатажным, но, к сожалению, еще более бесполезным. По словам представителей организаций, занимающихся детьми, сегодня это абсолютно формальная инстанция, не имеющая отношения к реальной защите прав детей. Более того, предложения и законодательные инициативы общественников иногда могут найти понимание в различных коридорах власти, но не у детского омбудсмена.
Что касается частных случаев, если региональные омбудсмены, несмотря на то, что у них крайне мало полномочий, хоть каким-то образом стараются влиять на ситуацию, то на федеральном уровне такой активности не наблюдается. За все время Анна Кузнецова не провела ни одного грамотного расследования, а результат ее поездок по каким-то сложным делам — фотографии и бесполезные совещания. С другой стороны, вся государственная политика в отношении связанных с детьми скандалов — максимальное замалчивание, поэтому на эту должность просто не могут назначить человека, готового идти против системы.
Правозащитная сеть
Институт омбудсмена в классическом виде подразумевает, что уполномоченный получает свою легитимность и полномочия от парламента (национального или регионального), которому и подотчетен, объясняет Алексей Головань. Он сегодня продолжает правозащитную деятельность в возглавляемом им благотворительном центре «Соучастие в судьбе». Уполномоченный при высшем должностном лице или исполнительной власти (хотя такой вариант и принят в некоторых странах мира, не только в России) считается квазиуполномоченным.
Уполномоченный по правам ребенка при президенте России Алексей Головань во время интервью журналистам, 2009 годФото: Алексей Куденко/РИА Новости
Еще один пример квазиуполномоченного — региональный детский омбудсмен, который назначается уполномоченным по правам человека и работает в его структуре. Например, в Москве эта должность официально называется «Начальник управления по защите прав и законных интересов несовершеннолетних — уполномоченный по правам ребенка». Это позволяет экономить на аппарате, что в свое время стало одним из аргументов для ликвидации отдельного института.
Вместе с тем детский омбудсмен Северной столицы работает в соответствии с принятым Законодательным собранием в 2009 году законом об имеющем статус государственного органа институте уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге. Есть и другие модели функционирования региональных уполномоченных: где-то детский омбудсмен назначается главой региона и интегрируется в систему исполнительной власти, а где-то и вовсе работает на общественных началах.
По закону уполномоченный при президенте России по правам ребенка координирует деятельность региональных уполномоченных и оказывает им содействие. При этом о прямой подчиненности региональных омбудсменов федеральному речь не идет. По словам депутата Мосгордумы Евгения Бунимовича, проработавшего десять лет в должности уполномоченного по правам ребенка в Москве, среди детских омбудсменов никогда не было вертикали власти, каждый работал сам по себе. «Говоря современным языком, это, скорее, такая сеть, чем вертикаль. Но в нашей стране вертикаль власти существует во всем, и в нашем отраслевом законе теперь сказано, что федеральный уполномоченный согласовывает назначение региональных, то есть некоторые элементы вертикальности все-таки появляются», — говорит Бунимович.
Главная задача уполномоченного — проведение проверок, как по конкретным обращениям, так и по своей инициативе, и содействие изменению системы защиты прав детей в целом — законодательные предложения, инициативы по принятию специальных программ, связанных с защитой детей. Омбудсмен имеет право свободно посещать учреждения, в которых находятся дети, получать от должностных лиц необходимую информацию и документы, связанные с соблюдением прав детей.
Обращения граждан чаще всего связаны с жильем, образованием, медициной (особенно обеспечением лекарствами), бракоразводными процессами или судебными процессами о жестоком обращении с ребенком, определении его места жительства, лишении родительских прав. Много проблем, с которыми сталкиваются сироты, дети с проблемами здоровья, дети из семей мигрантов.
Есть и сезонные всплески: например, как рассказала уполномоченный по правам ребенка в Ивановской области Татьяна Океанская, возрастает количество жалоб в периоды записи в детские сады, первые и десятые классы школ. Кроме того, сегодня все чаще люди обращаются за предварительными консультациями. «Люди хотят поступать грамотно, в соответствии с законом, и согласовывают с нами свои действия», — говорит Океанская.
Как видно из ежегодных докладов уполномоченных, в среднем обоснованным оказывается каждое четвертое обращение. А дальше все зависит от того, насколько формально относится к ним омбудсмен, подчеркивает Головань. Можно «отработать» обращение — написать по нему запрос или заключение и забыть. А можно добиваться решения проблемы, используя свой авторитет и возможности.
«Когда все вокруг довольны омбудсменом, это плохо»
По словам Бунимовича, самое трудное было не прописать какие-то нормы в законе, а убедить власть и людей в том, что это вообще нужно, когда есть прокуратура, суды, следственные органы и общественные организации. «Какая-то логика в этом есть, потому что правозащита и правоохрана по идее должны быть синонимами, — говорит эксперт. — Проблема в том, что в нашей стране они антонимы. И официальные структуры привыкли защищать государство от человека, а не наоборот. Я не могу сказать, что за прошедшие десять лет институт уполномоченного по правам ребенка заслужил огромный авторитет, но, по крайней мере, сама по себе эта идея уложилась в головах людей. И даже то, что многие, в том числе журналисты, в каких-то резонансных ситуациях часто возмущаются: “Где был уполномоченный по правам ребенка?”— уже важно. Это означает, что институт омбудсмена востребован, нужен».
Президент благотворительного фонда «Волонтеры в помощь детям-сиротам» Елена АльшанскаяФото: Илья Питалев/РИА Новости
По словам президента БФ «Волонтеры в помощь детям-сиротам» Елены Альшанской, сегодня, когда возникают какие-то проблемы, связанные с защитой прав детей, у людей уже есть четкое понимание, что уполномоченный — это один из адресатов, куда можно и нужно обращаться. Другое дело, что во многих регионах уполномоченными стали чиновники, причем не только по букве, но и по духу. «Должен быть законодательный запрет назначать на должности омбудсменов бывших госслужащих, — считает Альшанская. — Такой человек не всегда способен отказаться от сословных интересов, отзываться на проблемы людей и решать их. Часто в итоге люди вместо помощи получают формальные отписки. Мы регулярно получаем письма от людей, которые сначала обращались к омбудсменам, но не получили никакой помощи».
Действительно, среди региональных уполномоченных немало бывших госслужащих. Хотя в целом составить собирательный портрет среднероссийского детского омбудсмена сложно. Как видно из информации на официальных сайтах, на эту должность люди приходят также из сферы образования, соцзащиты, иногда даже из бизнеса или силовых структур. У кого-то опыт правозащитной деятельности насчитывает не один десяток лет, а у кого-то его нет вообще. Самому молодому российскому омбудсмену 34 года, самому старшему — 73.
По мнению Бунимовича, не столь важно, из какой сферы пришел человек, главное — его способность меняться. У уполномоченного нет профстандарта и каких-то общих требований, нет даже просто устоявшегося образа, здесь все очень персонифицировано и очень многое зависит от личности, считает эксперт. Плохо другое — что среди уполномоченных есть люди, которые надеются добиваться результатов, опираясь на свои хорошие отношения с властями. «Когда все вокруг довольны омбудсменом, это плохо, потому что наша задача — контроль, и мы всегда приходим с плохими вестями и болезненными вопросами. У мэра, губернатора, президента должно портиться настроение, когда к нему приходит уполномоченный по правам ребенка», — говорит Бунимович.
«Законодательная шапка»
В конце 2018 года был принят федеральный закон, № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации». До этого федеральный уполномоченный по правам ребенка работал просто по указу президента, в котором почти не было прописано ни каких-то внятных полномочий, ни обязательств, а региональные уполномоченные вообще не имели федеральной «законодательной шапки», напоминает Бунимович. В итоге в одних регионах действовало очень подробное местное законодательство по уполномоченному по правам ребенка, в других не было практически ничего, на практике уполномоченные работали даже без секретаря, который бы отвечал на телефонные звонки.
«Появление нового закона диктует необходимость принимать региональные законы (там, где их не было) или поправки к ним, — говорит Бунимович. — А за этим уже стоит гарантия финансирования и аппарат. Стал более внятным сам статус уполномоченного и его ответственность, что тоже важно, особенно в регионах, где наши коллеги вообще работали на общественных началах. Так что с организационной точки зрения это сработало. Но, как всегда, за федеральным рамочным законом должны появиться региональные нормативные акты. К сожалению, Москва до сих пор не привела свое законодательство в соответствие с федеральным».
Что касается содержательной части закона, то теперь региональные уполномоченные имеют одинаковый конкретизированный объем полномочий и прав. А основные новации связаны с участием в судах. В ряде регионов и раньше был некоторый опыт: уполномоченные могли давать свое заключение, если судья соглашался на их участие в процессе в качестве третьих лиц. Теперь у них есть право обращаться в суды с административными исковыми заявлениями о признании незаконными действий чиновников в отношении детей.
«Это большой шаг вперед, — считает Головань. — Когда гражданин судится в интересах своего ребенка с государством — с департаментом соцзащиты, образования, здравоохранения, — участие уполномоченного может нивелировать изначальное неравноправие сторон. А минус закона в том, что по ряду категорий дел Административный кодекс не работает. Нужна возможность подавать обычные иски по Гражданскому процессуальному кодексу».
Кроме того, уполномоченные так и не получили права оспаривать принимаемые регионами нормативно-правовые акты. Так, 19 декабря правительство Московской области выпустило постановление о порядке формирования списков детей-сирот, которые подлежат обеспечению жилым помещением, привел пример Головань. «В этот список включаются дети, которых жители Подмосковья взяли из других регионов, только в том случае, если они прожили здесь более пяти лет. То есть устанавливается ценз оседлости в отношении сирот — верх цинизма и беззакония! И тут следовало бы подать административный иск в суд, не дожидаясь обращения по конкретной ситуации, но таких прав у областного уполномоченного нет», — рассказал Головань.
Дополнительная нагрузка
Более того, многие регионы, где изначально правозащитные институты были созданы с достаточно широкими полномочиями, сейчас их сокращают, приводя свой закон в соответствие с федеральным. Например, как рассказал уполномоченный по правам ребенка в Кировской области Владимир Шабардин, если раньше его аппарат мог самостоятельно собрать полный пакет документов, связанных с нарушением прав ребенка, чтобы направить его в прокуратуру, то сейчас приходится просить эту же прокуратуру запрашивать некоторые документы, так как сам он такое право потерял. Конечно, это сказывается на сроках и качестве подготовки материалов.
Вопрос полномочий бурно обсуждался на прошедшей в конце ноября 2019 года в Санкт-Петербурге Всероссийской научно-практической конференции «Институт уполномоченного по правам ребенка в РФ — итоги становления и перспективы развития». Именно недостаточность полномочий дает повод для критики института детских омбудсменов, заявил мурманский омбудсмен Борис Коган. С другой стороны, не все оказались согласны с необходимостью участвовать в судебных процессах: по словам уполномоченного по правам человека Пермского края Павла Микова, это дополнительная нагрузка, которую далеко не все могут осилить.
Уполномоченный по правам ребенка в Санкт-Петербурге Светлана Агапитова во время заседания президиума координационного совета уполномоченных по правам ребенка в РоссииФото: Валерий Шарифулин/ТАСС
Об отсутствии юридических отделов, да и просто достаточного количества сотрудников говорили в аппаратах многих региональных уполномоченных, куда «Такие дела» обращались с вопросом о практике выхода в суды. «У многих просто нет возможности этим заниматься: есть регионы, где уполномоченный по правам ребенка работает вообще один, без аппарата», — объясняет пассивность коллег проработавшая последние десять лет на посту уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге Светлана Агапитова.
Тем не менее, по ее мнению, необходимо расширять полномочия регионального омбудсмена. В частности, предоставить ему право участвовать по собственной инициативе в судебном разбирательстве по гражданским делам. Как рассказал уполномоченный по правам ребенка в Свердловской области Игорь Мороков, суды региона, как правило, соглашаются с его участием в таких процессах, но происходит это не всегда. Так, недавно суд не только не принял во внимание, но даже не стал рассматривать заключение, касающееся изъятия ребенка у опекунов. «Мы были с этим не согласны и предлагали решение, связанное с поддержкой этой семьи», — рассказал омбудсмен.
Свадебный генерал
По оценке Голованя, сегодня у детского омбудсмена более скромные полномочия, чем, например, у уполномоченного по правам предпринимателей: «Видимо, предприниматели у нас более беззащитная категория, чем дети». Так, в законе право участвовать по собственной инициативе в гражданских процессах в качестве государственного органа прописано только для уполномоченного по правам ребенка при президенте (ч. 1 п. 5 ст. 6 закона). У региональных омбудсменов таких полномочий нет.
Уполномоченный при президенте России по правам ребенка Анна КузнецоваФото: Сергей Бобылев/ТАСС
Как сообщили в пресс-службе федерального уполномоченного по правам детей Анны Кузнецовой, с января 2019 года она «реализовала свое право на вступление в судебный процесс» по 19 гражданским делам. Кроме того, появилась практика участия в таких судах региональных омбудсменов от имени федерального уполномоченного. Но в целом количество таких доверенностей невелико. И вопрос о привлечении регионального омбудсмена к гражданскому процессу на основании статьи 47 ГПК РФ остается, как и прежде, на усмотрение суда.
Что же касается данного законом права обращаться с исками по Административному кодексу, то на сегодняшний день оно практически не используется. Пока не было случаев обращения в суд с административными исками и в практике федерального уполномоченного. «Подобные вопросы удается успешно разрешать уже на стадии обращения в прокуратуру», — рассказали в пресс-службе.
Один административный иск подан от уполномоченного в Санкт-Петербурге. Касается он оспаривания права постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (чиновники считают квадратные метры, на которых ютится семья, по одной логике, а юристы аппарата — по другой). «Новые полномочия пригодятся прежде всего в жилищном вопросе, — считает Агапитова. — Обращений по жилью достаточно много, и большинство из них иначе как в судебном порядке не разрешить».
По словам Голованя, столь скромная статистика как нельзя лучше иллюстрирует деятельность большинства отечественных уполномоченных, в которых сегодня видят «еще одно должностное лицо по делам детей, предсказуемое и удобное для власти». А сам институт уполномоченного, который «мог бы стать двигателем перемен», превратился в декоративный орган и не исполняет своей социальной роли.
«Конечно, есть исключения, — говорит эксперт. — Я с большим уважением отношусь к работе петербургского уполномоченного. С благодарностью вспоминаю детского омбудсмена в Республике Татарстан Гузель Удачину (кстати, бывшую чиновницу), которая помогла нам добиться результата в защите прав на жилье двух сирот. Есть и другие примеры, но их немного. Гораздо чаще уполномоченный — это “свадебный генерал”, который никогда не идет на конфликт с властью, а лишь принимает участие в различных совещательных органах и мероприятиях по любому вопросу, где звучит слово “дети”. Такая бесконфликтность вымывает суть этого института, делает его совершенно бесполезным». Впрочем, признает Головань, было бы странно, если бы в стране, где выхолощены практически все институты власти (включая парламенты, контрольные и следственные органы), институт уполномоченного выбивался из этого контекста и был реально действующим.
«Такие дела» благодарят Егора Федорова за помощь в подготовке материала.
Еще больше важных новостей и хороших текстов от нас и наших коллег — в телеграм-канале «Таких дел». Подписывайтесь!