Полиция тонет в бумагах

Час начальника

Трудовой день начальника территориального отдела полиции обычно начинается в восемь утра. Но прийти на работу он должен минимум на час раньше — иначе не успеет разобраться с бумагами. Ведь в его подписи нуждается почти все, что приходит «на землю» — так в системе МВД неформально называют территориальные отделы полиции.

И вот, сидя в кабинете или прямо в дежурной части, начальник начинает подписывать.

Входящие — заявления от граждан, задания из областного управления, запросы разных органов власти, планы совместных мероприятий… Тут мало завизировать— надо вникнуть и решить, какому подразделению «расписать» эту задачу.

Исходящие — справки, отчеты… Некоторые исходящие действительно важны, так как имеют значительные последствия для граждан и для отдела. Например, такими являются постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Под давлением прокуратуры, борющейся с сокрытием преступлений в МВД,  число «отказных» с каждым годом увеличивается: если в 2014 году их было составлено около семи миллионов, то в 2016 — уже 11 миллионов. Если прокуратура потом завернет такой «отказ», отдел полиции получит минус в отчетности.

Внутренние документы отдела. Ежедневной подписи начальника требуют ведомости всевозможных учетов — журнал учета хранения оружия и боеприпасов, книга учета сообщений о происшествиях, журнал задержанных лиц и т.д. Его подпись нужна на документах, которые передаются из одного подразделения в другое — рапорты, поручения, отчеты о выполнении поручений…

Начальник также лично продлевает сроки проверки сообщений о происшествиях с трех дней до 10. А это почти все сообщения, потому что за три дня обычно никто ничего проверить не успевает. И таких сообщений в отделе полиции крупного города до 70 в день.

Наконец, как в любой организации, есть кадровые и хозяйственные вопросы.

И так каждый день. И надо понимать: большую часть бумаг, которые час или два в день подписывает начальник, за предыдущие сутки изготовили его подчиненные.

Полдня участкового

Участковый уполномоченный — полицейский на все руки. Он отвечает не только за контроль и расследование преступности на своем участке, но и за общую обстановку — чтобы алкоголики не уходили в запои, досрочно освобожденные не остались без работы, а дети — без попечения родителей. Кроме того, участковый должен следить, чтобы в магазинах не продавали водку без лицензии, в ресторанах не работали нелегальные мигранты и т.д. Участковый обходит население, ведет прием населения, участвует в рейдах, работает по вызовам, по просьбе оперативников и следователей опрашивает людей (чтобы «выяснить», «установить», «уведомить» и т.д.), вместе с патрульными участвует в охране массовых мероприятий, помогает военкоматам, больницам, школам, местным администрациям и прочее, и прочее. Участковый в ответе за все, включая осмотр мертвецов на дому — на предмет обнаружения следов насильственной смерти. Лайфхак: как отличить участкового по внешнему виду? У него всегда мятая и заношенная форма — почистить и погладить некогда.

Подготовка документа о том, что ничего не случилось, может занять у участкового большую часть рабочего дняФото: Алексей Филиппов/РИА Новости

И еще у него с собой почти всегда пухлая от бумаг папка. Ведь каждый свой шаг он должен фиксировать на бумаге. Провел беседу или обход — отрази в соответствующем журнале, участвовал в рейде — напиши рапорт и не забудь записать в журнал, сходил на вызов — возьми объяснение, заявление, опроси свидетелей (читай: сочини все это сам и дай подписать). Ведь это станет потом уголовным делом или материалом для отказа и будет проверяться как минимум тремя руководителями в МВД, а еще есть прокуратура.

Именно участковые изготавливают большую часть упомянутых выше 11 миллионов «отказных» постановлений в год. Таким постановлением полиция реагирует примерно на 80% заявлений граждан, даже если сами граждане ни о каком уголовном деле и не помышляли. Человек обнаружил царапину на своей машине, и ему нужен документ из полиции для страховой компании — ему выдают «отказное». Два приятеля подрались в баре, но не имеют друг к другу претензий — полиция пишет «отказное». В этом не было бы ничего страшного — в конце концов, какая разница, как называется бумажка, которая фиксирует факт, что ничего не произошло. Однако типовой «отказной материал» — постановление с сопутствующими документами — это от 10 до 50 страниц, заполненных преимущественно от руки: объяснения участников, свидетелей, оценка стоимости имущества, рапорты сотрудников и т. д. Другими словами, подготовка документа, основное содержание которого «ничего не случилось», занимает от пары часов до полного рабочего дня.

Участковый также обязан вести разные журналы — паспорт на участок, паспорт на дом, представляющие собой, по сути, бумажные базы данных. Причем вести в рукописном виде, а иногда — дополнительно — в электронном. По этим журналам проверяющие будут судить о качестве его работы.

По моим оценкам, основанным на опросах участковых и наблюдениях за их работой, на всю эту писанину они тратят до половины своего рабочего времени.

Разумеется, участковые пытаются оптимизировать процесс.

Первый способ — разделение труда. Несколько участковых, базирующихся на одном опорном пункте, сгружают всю бумажную работу на одного, чтобы остальные могли заниматься делом.

Второй способ — делать работу по уму, а бумаги заполнять для галочки. На одном из опорных пунктов, где я была, участковые всю информацию о подконтрольном контингенте хранили в Access, а журналы заполняли в последний момент перед проверками.

Третий способ — имитация, просто заполнить бумаги, а работу не делать. Например, в моей практике был случай, когда дознаватель попросил участкового провести опрос работников рынка по уголовному делу — полгода назад у женщины на рынке украли кошелек. Откровенно бессмысленный опрос  (ведь если не нашлось свидетелей кражи тогда, то вряд ли мог быть встречен кто-то сведущий и через полгода) был проведен без отрыва от стула — участковый просто позвонил знакомым торговцам и попросил их дать нужные показания — «не видел», «не помню». А стажеры, которые были под рукой, подписали протоколы от имени торговцев.

День дежурного

Не сильно меньше бумаг приходится в полиции писать и дежурному. Дежурная часть и дежурный — это первая инстанция и первый человек, с которыми сталкивается гражданин в отделе полиции. Именно дежурный первым узнает о происшествии и решает, кто и как должен его отрабатывать. Он же фиксирует действия других сотрудников — от вооружения и заступления в наряд до выдачи ключей от автотранспорта.

В руках дежурного находится главный документ отдела полиции — «Книга по учету сообщений о происшествиях», от способа ведения которой зависит как объем работы полицейских в отделе, так и конечная статистика МВД в целом.

Не будем углубляться в работу дежурной части, а просто перечислим, какие еще книги и журналы она должна вести. Это:

— «Рабочая тетрадь для записей оперативного дежурного», в которой дежурный подробно расписывает, что было сделано в течение смены;

— «Книга приема и сдачи дежурств», в которой расписывается примерно то же самое (туда же вкладывается рапорт оперативного дежурного);

— контрольно‑накопительное дело «Оперативная обстановка за сутки», куда складируются сводки по отделу и по области (кроме того, по нему ведется таблица, заполняемая дежурными в конце смены);

— «Книга выдачи вооружений и боеприпасов»;

— «Книга приема вооружений и боеприпасов»;

— журнал выдачи и приема документов и ключей на автотранспорт;

— «Книга задержанных»;

— «Книга изъятого имущества»;

— «Книга посетителей»;

— «Журнал радиационного и химического наблюдения».

Полицейские говорят, что последний никто и никогда не анализирует, но наличие такого журнала и его заполнение проверяют. Когда-то, в далекие 1950-1980-е, ведение аналогичных журналов, заполнявшихся от руки два раза в сутки всеми дежурными страны, очевидно, имел смысл. Ведь если случится техногенная катастрофа или нападение с атомным оружием, можно будет понять, откуда, куда и как быстро распространилась радиация. Однако теперь эта технология фиксации прошлого века очевидно устарела. Зачем ответственные дежурные в нашей стране ежедневно тратят свое рабочее время на фиксации той информации, которая легко доступна по интернету в режиме реального времени? Такого вопроса в системе МВД, к сожалению, не задают.

Полицию постоянно проверяют: нужно, чтобы все книги и журналы были в образцовом порядкеФото: Павел Долганов/Trend Media/PhotoXPress

Кроме того, дежурный по разбору составляет протоколы по административным правонарушениям и, как все подразделения ОВД, ведет соответствующие журналы учета административных протоколов, журналы получения и движения бланков протоколов.

Мы помним, что все эти материалы ежедневно просматривает и подписывает начальник отдела полиции, который специально приходит на час раньше положенного времени?

Бумага превыше всего

Кому же нужно столько бумаги?

Во-первых — местному руководству МВД. Считается, что документальная фиксация каждого шага — действенный способ наладить контроль за подчиненными. Впрочем, и этого мало — лучше убедиться лично: в дежурную часть отдела полиции дважды в день приезжает проверка из дежурной части города. При этом та же дежурная часть включена в единую систему видеонаблюдения — можно никуда не ездить и наблюдать все в режиме реального времени.

Основное внимание при проверке сосредоточено на ведении документации.

У дежурного, участкового и патрульного в порядке должны быть именно бумаги, качество их работы само по себе мало интересует. А если начинает интересовать, то превращается снова в вал бумаги — так, в одном областном управлении решили, что смогут контролировать качество работы патрульного, введя специальный оценочный лист, который должен заполнить гражданин, обратившийся за помощью. Листы сдаются, контрольно-накопительные дела с этими листами ведутся, но содержательный просмотр этого вала бумаги показывает, что примерно половина из них составлена самими патрульными, а если заявитель что-то и пишет, то чаще это отказ в заполнении такого листа.

Во-вторых, бумага нужна региональному и центральному руководству. Эти люди оторваны от «земли», но им надо как-то управлять. Если вы руководите областным управлением, в подчинении которого находятся 20-30 территориальных отделов полиции, как вам понять, что там происходит? А если вы министр внутренних дел, у которого более 80 региональных управлений, не считая линейных? Тут даже запомнить ключевых руководителей на местах —задача не из легких, а не то что контролировать их. Бумага — то есть различные формы отчетности, запросы и сбор сведений — представляются в этих условиях единственным способом. И вот управленческие и штабные структуры заваливают «землю» такими запросами. При этом все понимают, что отчеты фальсифицируются. Поэтому надо ввести другие, новые формы, которые эту фальсификацию обнаружат. В итоге растет вал бумаги.

Эти процессы не специфичны для МВД. То же самое можно обнаружить в системе здравоохранения, образования и в целом в государственном управлении.

Что с этим делать?

Ответ на этот вопрос не так прост, как кажется. Бумажная система настолько тесно связана с устройством МВД, что просто взять и отменить ее нельзя — как бы хуже не вышло. Избавление от лишних документов должно быть частью реформы полиции. Сперва должна пройти децентрализация, и те полицейские, которые заняты охраной общественного порядка, должны оказаться в большем подчинении местным и региональным властям. Тогда можно будет упразднить многие виды отчетности и приблизить полицию к интересам простых граждан.

Но есть несколько простых вещей.

Можно распространить на всю полицию опыт дорожно-патрульной службы, которая широко пользуется видеофиксацией. Это разгрузит участковых и патрульных.

Можно заменить бумажные базы (журналы, книги учета и прочее) электронными — именно заменить, а не продублировать, как это в некоторых местах сделано сейчас. Электронные системы позволяют, в отличие от бумажных форм учета, работать с данными быстрее и эффективнее. Но для этого недостаточно просто скопировать ту же логику сбора данных, предполагаемых в бумажных отчетах. Необходим комплексный пересмотр того, какие данные собираются, и как они фиксируются.

Нужно также внедрить типовые формы электронных документов для типовых ситуаций. Протоколы об административном правонарушении сейчас нужно заполнять от руки, потом специалисты из другого отдела МВД вводят ее в базы данных, зачастую не связанных между собой, и  многократно повторяют в них одну и ту же информацию. Представим, что  у полицейского будет электронный протокол, на заполнение уйдет пять-семь минут, а не полчаса, как сейчас. И вся эта информация уже будет введена в базу.

И конечно, следует закрыть «Журнал радиационного и химического наблюдения» — вся эта информация давно есть в интернете. И так же следует поступить со всеми журналами и учетными документами, которыми пользуются только при проверках. Не должен сотрудник в угоду начальству фиксировать каждый свой шаг: сколько он провел профилактических бесед, как часто делал поквартирный обход. Ежедневного рапорта вполне достаточно для того, чтобы уведомить руководство о сделанном за день. Если же у проверяющих есть подозрения, что в рапорте содержится недостоверная информация (например, поступили обращения недовольных граждан) — пусть проверяют качество работы полицейского, а не то,  в порядке ли у него бумаги.